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    普華永道解讀《碳排放權交易管理暫行條例》| 觀點與方案

    佚名 來自: 普華永道 2024-02-23

    普華永道解讀《碳排放權交易管理暫行條例》

    為進一步健全碳排放權交易管理基本制度框架,國務院總理李強于近期簽署了國務院令,公布了《碳排放權交易管理暫行條例》,自2024年5月1日實施。本文將解讀并歸納該條例的重點內容,研判其對碳市場相關參與主體的影響,以期為企業合規履約與低碳轉型戰略布局提供參考。

    隨著氣候變化成為國際關注的焦點,世界各國都采取了積極行動。中國作為負責任的大國,正在積極穩妥推進“碳達峰”與“碳中和”相關工作,加快產業綠色低碳轉型。碳排放權交易體系是指以控制溫室氣體排放為目的,以溫室氣體排放權利為標的物所進行的市場交易,它既是實現雙碳目標的政策工具,也是一種市場化機制,它既能將減排責任落實到企業,又提供了相應的激勵機制,降低了全社會的減排成本。為進一步健全碳排放權交易管理基本制度框架,國務院總理李強于近期簽署了國務院令,公布了《碳排放權交易管理暫行條例》,自2024年5月1日實施。本文將解讀并歸納該條例的重點內容,研判其對碳市場相關參與主體的影響,以期為企業合規履約與低碳轉型戰略布局提供參考。

    《碳排放權交易管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)作為首份全國碳市場的法規性文件,將原先《碳排放權交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)的立法層級從“部門規章”上升至“行政法規”,為全國碳市場運行管理提供了明確的法律依據,有助于防范市場運行風險,構建規范透明的碳排放權交易體系,促進全國碳市場平穩有序運行和高質量發展。

    《全國碳排放權交易管理暫行條例》出臺時間線

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    《條例》在碳排放權交易市場的覆蓋范圍、納入對象、配額分配、數據監管、配額清繳以及交易運行等方面作出了清晰規定,標志著全國碳排放權交易管理將從以下重點工作任務著手,構建完善的管理體系與嚴格的監督機制。普華永道從以下六個方面分析了《條例》帶來的近期和遠期影響:

    一、對控排企業的數據質量管理提出了更高要求

    真實可靠的數據與科學準確的碳核算是碳排放權交易市場健康運行的基礎?!稐l例》對控排企業的碳核算工作提出了挑戰,對數據質量提出了更高的要求,迫使企業加強對數據核算、報告編制、臺賬管理的重視,嚴格遵照國家有關部門制定的技術規范開展扎實的碳盤查與碳核算。這意味著控排企業不僅需要開展實實在在的碳減排工作,在碳排放監測、核算與信息管理方面,也需要提高專業管理能力,以確保碳排放監測數據能夠真實可靠地反映出企業的碳排放管理水平,減少配額支出,甚至增加配額盈余。

    二、為碳市場相關主體盡職履責提供了細則指引

    《條例》清晰界定了國家及地方政府主管部門、重點排放單位以及第三方技術服務機構這三大主體在數據報送、審定核查、配額交易等不同環節涉及的相關職責。其中重點排放單位需開展碳排放數據監測與報備,并遵循規定的交易方式出售或購入配額,在規定期限內足額清繳碳排放配額;第三方技術服務機構可協助重點排放企業編制年度排放報告或對報告進行技術審核(但在同一地域范圍內不得同時從事),并對其出具的報告或審核意見承擔相應責任;政府相關部門負責數據報送與市場交易監管,防止一切弄虛作假行為。

    于控排企業而言,因其可委托技術服務機構進行排放報告的編制,一定程度上彌補了其在碳信息報送中專業能力的不足。但同時,由于技術服務機構與政府監管機構依法履職的需要,會將履責壓力最終傳導至控排企業,進一步強化對控排企業提交的信息與報告的審核,如開展現場檢查,要求提供更多支持性數據和資料等,促使控排企業不斷提高自身的數據質量與透明度。

    三、對違法違規行為設置了嚴厲警示與懲處措施

    為防范并制止破壞碳市場秩序的行為,《條例》制定了嚴格的處罰措施。對于重點排放企業,將受到高額罰款、停產整治甚至承擔刑事責任的情形包括但不限于:在溫室氣體核算與報告編制中存在造假或重大缺陷、未按照規定清繳碳排放配額、阻礙或拒絕政府相關部門依法監督檢查等。例如,對于企業在年度排放報告編制過程中使用虛假數據資料或實施其他弄虛作假行為的現象,生態環境主管部門將沒收其違法所得,并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款;若無違法所得或違法所得不足50萬元的,處50萬元以上200萬元以下的罰款。此外,追責對象也覆蓋了技術服務機構和相關監管人員:出具不實或虛假檢驗報告的技術服務機構將面臨不同數額的罰款甚至被禁止從事相關業務;而在監管中徇私舞弊的公職人員以及違反規定私自參與碳排放權交易的某些特定機構(如監管機構、注冊登記機構、交易機構等)的公職人員也將依法受到處分。

    嚴格的處罰規定彰顯了《條例》規范碳市場行為的決心,有助于營造穩定透明可預期的市場環境。這也意味著碳交易參與主體將承擔更高昂的違規成本,迫使其不斷規范自身行為以滿足法規要求。

    四、為強化控排約束提供了政策依據和市場預期

    《條例》第九條提出碳排放配額實行免費分配,并將根據國家有關要求逐步推行免費和有償相結合的分配方式。目前,國際成熟的碳市場已經引入配額拍賣制度,例如在第四階段(2021-2030年)歐盟碳市場的配額分配中,預計拍賣方式占比57%1,超過免費分配占比。在此背景下,為逐漸收緊免費配額供給,有效推進產業結構綠色轉型,配額有償分配也有望在不久的將來于我國碳市場落地執行,這將進一步增加控排企業的履約成本,倒逼企業節能減排。

    五、為擴大交易范圍和激發市場活力創造了條件

    《條例》在一定程度上反映了碳市場交易主體將在未來不斷擴展的政策趨勢。首先,《條例》第七條指出“納入全國碳排放權交易市場的溫室氣體重點排放單位以及符合國家有關規定的其他主體,可以參與碳排放權交易”。其中“符合國家有關規定的其他主體”為其他中介金融機構的參與留下了空間。截至目前,已有至少8家2券商機構收到了中國證監會《自營參與碳排放權交易的無異議函》,獲得自營參與碳排放權交易的資格,為未來券商等金融機構正式被生態環境部批準參與全國碳市場交易鋪平了道路。此外,《條例》第三十二條提出生態環境部將根據實際需要,對民用航空等行業開展重點排放單位名單制定、配額發放與清繳等具體管理辦法的制定。這表明未來更多高碳排行業與企業將面臨強制碳市場的履約要求。隨著多元化機構與行業的陸續納入,將進一步促進碳市場資本要素流動,增加市場活躍度,推動全國碳市場發展成熟,增強市場主體對碳市場發展的信心。

    六、為加強碳交易統一管理提供了政策方針支持

    《條例》第二十九條規定此前建立的地方碳排放權交易市場應參照該條例的規定完善相關管理制度,且本條例實施后不再新建地方碳排放權交易市場,重點排放單位也不再參與地方碳排放權交易市場的相關交易。這與2022年4月國務院在《關于加快建設全國統一大市場的意見》中提到的“建設全國統一的碳排放權市場”的政策主張相一致。隨著未來碳排放權交易的行業標準與監管機制趨向統一,將減少由于全國與地方碳交易規則的不一致對控排企業在履約和碳交易中產生的困擾與不利影響。

    為落實《條例》的規定與要求,建議已納入碳市場的發電行業控排企業和未來可能逐步納入的其他高碳排行業企業從以下四個方面著手做好相關工作:

    • 做好碳排放數據監測與核算。建議企業按照相關技術規范開展數據收集、監測、核算與報告與存檔,采用合規的監測數值,一方面應避免因采用保守估計的默認值而高估自身的碳排放量,另一方面應確保監測數據的真實性,規避違規處罰的風險。

    • 制定碳減排措施與執行方案。建議企業積極踐行國家雙碳目標,在生產工藝流程的各個環節發掘碳減排機會,實現對內節能減排,對外產業賦能。

    • 搭建全方位的碳管理體系。建議企業體系化開展碳管理工作,建立涵蓋碳核算、碳減排、碳資產等多維度的碳管理體系,并從制度政策、組織架構、系統工具等方面輔之以配套的保障措施,在企業內部打造一支專業素養與碳管理知識兼備的人才隊伍。

    • 規劃低碳轉型戰略與路線圖。建議企業結合自身業務布局,著眼長遠,制定完整的低碳轉型戰略與實施路線圖,以從滿足基本的合規要求出發,逐步提升企業的低碳競爭力。

    作為全球領先的可持續發展咨詢服務品牌,普華永道持續致力于服務企業低碳轉型,在協助企業制定低碳轉型戰略、搭建碳管理體系、開展碳盤查與碳核算,部署碳排放監測系統、碳資產開發和管理等方面具有豐富經驗,從制度設計、資源分配、系統搭建、能力建設等方面為企業提供全方位服務。

    注釋

    1.數據來源:歐盟官網 https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/auctioning_en

    2.數據來源:新浪財經https://finance.sina.com.cn/esg/2023-02-07/doc-imyevxkr6140936.shtml


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